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【原创】孙 强:国家审计改革发展进程
来源:紫光阁网     2018年10月31日 

  1982年,《中华人民共和国宪法》规定实行审计监督制度,国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关,依法独立行使审计监督权。国家审计作为改革和法治催生的产物,天生是党和国家推进改革开放和民主法治的治理方式之一。

  以问题为导向查错纠弊是国家审计的首要任务。分析国家治理体系的缺陷和薄弱环节,进而推动一系列制度、规则及其运行机制的完善和升级,国家审计由最初的“独立查账”、真实性审计、打假治乱,到全力推进绩效审计和经济责任审计,再到实现政府、市场、社会审计全覆盖,维护国家安全、优化国家治理,这一演进过程真实地体现了国家审计的任务要求。纵观国家审计发展过程,审计整改机制和国家治理其他领域改革互相推进,体现出审计服务国家治理的基本路径。改革的深入和国家治理的现代化也将进一步引导审计理念和审计整改工作思路的变革与发展。

  法治和改革催生审计整改报告制度

  1994年审计法确立了审计工作报告制度。1996年7月,审计署连续23年受国务院委托向全国人大常委会作审计工作报。在最初10年的审计工作报告中,针对审计发现问题的整改情况虽或多或少提及,但并未成为审计工作报告的一项单列内容。

  审计整改情况正式成为审计工作报告的法定内容始自2006年。当年修订实施的审计法第四条增加一款规定“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理 结果向本级人民代表大会常务委员会报告”。2006年至2015年,每年12月,审计署受国务院委托向全国 人大常委会书面报告审计查出问题的整改情况。2008年初至2015年初,审计署基本上是以每年发布的第1号审计结果公告,向社会公告前一年“中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果”。

  2015年以后,审计整改情况正式从审计工作报告中单列出来。至2018年6月,审计署受国务院委托,分别向全国人大常委会报告了2015年度至2017年度的中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况,相关情况均全文实时向社会公开。

  “问责”推进审计整改运行机制完善

  审计整改自2006年成为审计法定职责。2007年至2017年的11年间,被审计单位和相关部门根据审计发现的问题以及审计处理意见和审计建议,追回或归还挤占挪用的资金、规范账务处理、挽回和避免损失、促进增收节支等能够按金额计量的整改金额21849亿元,完善各项制度22189项,追究刑事责任或党纪政纪处理22707人。在审计整改力度逐年加大的同时,审计整改报告结构及内容的完善也反映出审计整改运行机制的不断健全。

  一是审计整改指标不断改进。2006年度至2008年度,审计整改报告在反映总量上,仅采用了追回或归还挤占挪用的资金、完善制度、追究责任三项基本指标。自2009年度起,扩展采用挽回或避免损失等可以用金额计量的整改指标。自 2011年度起,开始采用整改违规征地用地等非金额计量指标。自2015年度起,开始采用整改率指标,如2015年度整改率为84.5%,2016年度整改率达到95%,综合反映了审计整改的相对程度。

  二是审计整改报告框架日趋完善。2006年度至2013年度的审计整改情况结果公告,主要是按照审计工作报告顺序,采取一一对应的方式逐项列出审计发现问题的整改情况,2014年度的审计整改报告是在全国人大常委会上首次口头汇报,但仍延续了以往的结构。自2015年度起,审计整改报告改变为综合性报告,分为“整改工作的部署推进情况”“整改落实的具体情况”“部分问题未完成整改的原因及下一步工作安排”三大部分内容,审计发现问题的具体整改情况作为综合报告的附件。2016年度审计整改报告在此基础上继续完善,将“建立健全长效机制”单列为一部分内容,重点反映健全机制制度情况,并在报告附件中增加了发展改革委、财政部、国务院扶贫办、工业和信息化部四个部门关于重点问题的整改情况报告,在形式和内容上逐步契合了全国人大常委会关于报告审查和应询机制的要求。

  三是整改主体责任逐步清晰。审计整改最初虽由国务院总理直接推动,各被审计单位具体落实,但对整改责任的落实并不是十分细化。2008年,国务院常务会议要求建立整改责任制;2011年,将审计整改确定作为被审计单位的“一 把手”工程,要求主要负责同志亲自挂帅督导;2014年,再次强调“一把手”是整改的第一责任人,并要求建立整改任务清单,排出时间表,实行对账销号。这些要求随后上升为制度性规定。自2015年起,审计整改纳入国务院督办事项,强力推进整改落实。

  四是整改联动机制不断强化。对审计发现问题的整改是被审计单位的直接责任,但其积极整改的程度却一直难以控制。直至十八大之后的2013年,在国务院推动下引入舆论监督,共同推进被审计单位整改的机制才最终形成。至2015年,前述被审计单位到会应询等人大监督配套制度得以实施,同年在国务督办下的行政问责加入整改联动机制。自2016年起,审计发现问题的整改,逐步作为全面从严治党主体责任履行情况,纳入绩效考核、内部巡视工作,并作为干部考核奖惩的重要依据。国家行业主管部门的督促整改和地方政府的跨部门整改协调机制也逐步形成,审计署“谁审计、谁负责督促”进行专项跟踪督促检查的工作机制也日益强化。

  制度性审计整改模式日趋完善

  2007年,国务院常务会议专题研究部署审计整改工作时强调,整改工作必须着眼于制度建设,完善体制和机制,从源头上杜绝预算执行中的违规违纪问题, 做到标本兼治。2011年,国务院再次强调,对于体制机制或者历史遗留问题的解决,要尽快完善和出台相关制度。2013年,强调要把整改作为推进改革的“催化剂”,倒逼改革和创新。2014年,提出要着力构建长效机制,用改革的办法解决前进中的问题。2015年,提出要在审计整改中及时修改完善与改革发展不适应的规章制度,建立健全监督制约长效机制。

  最近两年的审计整改报告均将推动完善制度、健全长效机制作为报告的一项中心内容,篇幅一般占到总篇幅的三分之一左右。如在2016年度的审计整改报 告中,单列长效机制建立情况,从5个部分、17个方面分类反映了财税改革、政策执行、风险防控、民生安全、权力制约等改革配套措施和部门间协作机制建设成果,体现了审计监督的最终目的,将审计发挥作用的落脚点放在推动完善制度和深化改革上。

  制度性整改,尤其是十八大以来,逐渐呈现由标本兼治向以治本为主的过渡。一是聚焦法治建设和顶层设计,二是聚焦政府责任和权力制约,三是聚焦风险防范和改革发展。

  结语

  审计工作报告作为年度审计思路和工作成果的集中体现和综合反映,自199年以来,已经成为国家审计直接参与国家治理的主要渠道之一,成为中央作出决策推进改革的重要依据。但不论审计发现的问题多么重要、审计建议多么具有建设性,都需要通过推进审计整改这一关键环节作用于国家治理。

  面对新时代社会主要矛盾的历史性变化,面对经济、社会等各项因素发展变化相互交织的复杂局面,为着力解决不平衡不充分发展问题,提升发展质量和效益,国家治理行为也将日趋复杂化。而为建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督体制,党和国家对审计亦提出了一系列新定位、新要求。审计将在促进经济社会高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行等方面发挥更为重要的作用。可以预见的是,拓展审计效能、培育和发挥制度性审计整改机制,不仅在过去是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要运行机制之一,在持续促进良治的未来,也必将有更大的价值增值空间。(审计署京津冀特派员办事处 孙 强)

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