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【原创】周健奇:构建产能治理新模式 打通去产能制度梗阻
来源:紫光阁网     2018年10月26日 

  7月31日的中央政治局会议明确提出,要“打通去产能的制度梗阻”,旨在做好减法,坚决出清“僵尸产能”,做好增量,满足、引领消费升级。“十三五”以来,大幅度的产能压减取得明显成效,钢铁、煤炭等产能过剩行业的利润在较短时间内大幅回升。但由于去产能的大前提是严控总量,推进的方式主要是分年度将任务指标分解到各地方,因此也存在“高效难进、低效难退”的两难问题。一些能够补齐行业短板的项目、有助于行业实现高端突破的项目,在过剩行业产能总量控制的政策环境下难以落地,同时,一些迫切需要退出的无效产能却由于种种原因至今无法退出。问题的根源在于产能“进高效、退低效”存在制度性障碍。供给侧结构性改革重在结构调整,政府调控产能的重点也应转变为优化产能结构,提升行业发展质量。因此,打通去产能的制度梗阻尤为重要。

  去产能的制度梗阻

  一是缺少鼓励先进的激励政策。例如,钢铁行业计划压减强调总量控制,主要以高炉容积判断产能先进与否,对中高端或高尖端专用钢材的产能,没有明确支持或倾向性政策,形不成优化产能结构的政策引导。在“去产能”实际工作中,国有钢铁企业的特钢产能往往不在压减范畴,而大量民营企业又缺少差异化发展的支持和引导。事实上,引导钢铁等制造行业民营企业走差异化发展道路,是优化我国制造业结构的一条有效可行的现实路径。

  二是缺少退出低效的保障机制。低效产能的退出涉及人和债两大难点,目前看,人往何处去的问题相对容易一些。民企的人员流动性强、国企的人员配置空间大。而且,此轮需安置人员的综合素质、当前市场可选择的空间,与以前相比都有较大提升,再加上地方政府的合作支持,退出产能的人员安置并没有出现较大影响。债的问题就没那么简单了,涉及银行不良资产风险、退出产能债务主体划分、国有资产保值增值等一系列敏感问题。债转股是目前缓解企业债务压力的一个主要办法,虽然可以降低企业大集团的资产负债率,却解决不了低效产能的债务难题。

  三是缺少公平竞争的统一标准。产能规模大、大气污染防治任务重的地区,钢铁产能压减量就大,煤炭产能不分类型,都要承担压产、限产任务。这就造成地区间的产能差异,存在相对先进产能为落后产能让出市场空间的情况。

    建立市场化、法治化的产能机制

    去产能的制度梗阻很有代表性,反映出当前的宏观治理模式还无法与新时期的经济、环境、社会发展要求相适应。产能治理是政府的一项长期职能,涵盖了工业结构调整、金融服务实体、营商环境优化、节能减排、百姓就业等多领域问题。政府可将打通去产能的制度梗阻作为突破口,通过构建新时期产能治理模式,做好经济结构的“减法”和“加法”,本质是通过市场化、法治化的产能治理,处理好政府与市场的关系。

  一是建立产能评价的综合标准体系。标准是评价产能先进性的首选依据。单一标准只能评价产能的某项特性,评价产能的综合特性需要一个包括生产、质量、环境、安全、税收、用工等方面的综合标准体系。主要作用在于:实现多标准互证,杜绝信息造假和权力寻租;精准定位低效产能,降低传统的人工监管成本;强化标准的规范性、公平性和相对稳定性,真正实现市场化和法治化监管;发挥标准对钢铁、煤炭等传统产能优化的引导作用,清晰政府的产能治理边界。六大标准其实已有,只是分别由不同的政府部门或机构监管,没有集成在一起用于产能评价。以综合标准评价产能需要切实推进行政管理体制改革。建议整合相关主管部门、行业协会的数据资源,建立集产能综合评价数据和产能监管信息于一体的产能信息大系统,为产能治理提供技术支撑和科学依据。

  二是形成立体式、多元化、实时性的产能监管新方式。目前的去产能”监管具有现代与传统相结合的特点。一方面是先进的污染物排放信息化监管,另一方面是重点地区的常态化人工监管。两种监管相结合,能够对落后产能、违规产能形成强威慑力,但也有漏洞。比如,信息化监管还没有做到时间全覆盖、部门全打通,人工监管存在主观意识较重、干扰企业日常生产的不足,且具有权力寻租的空间。新时期产能治理模式下的监管应具有立体式、多元化、实时性的特点。立体式监管是指产能监管从企业自控、省级严控、国家监控三个层次着手,从目前的以污染物排放为重点拓展为6项标准全面监管,形成互为约束的立体监管网络;多元化监管是指企业、政府、社会机构、百姓等共同参与到产能治理之中,形成健康的社会氛围;实时化监管是指真正做到各项产能标准信息以及举报信息的实时传递、集成和处置。一些达到超净排放标准的火电厂的监管就具有立体式、多元化、实时性的特征,其他行业可以借鉴。超净排放火电厂污染物排放检测的信息系统有三套,分别是电厂所在集团的监测系 统、省级检测系统和国控检测系统,三套系统独立运转又互联互通,各项信息基本能实时传送。

  三是畅通低效产能的退出渠道。“去产能”除了淘汰落后产能、非法产能之外,还要退出缺乏竞争力、长期亏损的“失血”产能。供给侧结构性改革也是要通过退出低效来提高行业供给的质量。明确标准、强化监管都是为了淘汰落后、退出低效。当前“去产能”的重点有两个,一个是“地条钢”产能,另一个是“僵尸”产能,后者是典型的低效产能。低效产能的退出难度较大,目前难点聚焦于债务处置。提及低效产能,人们首先联想到的是国有钢铁、煤炭企业,其实不然。一些民营钢铁、煤炭企业也存在低效难去的问题。低效产能长期亏损且扭亏无望,退出是必然之举。低效产能退出需要在推进债转股的基础上加大综合施策力度,建议明确国有低效资产的价值评估原则和银行不良债务的处置原则;出台低效产能促退的专项政策,建立不良资产处置平台。例如,国有资本运营公司集中剥离银行相关不良资产,通过平台集中优化配置资源;建立产能评价的综合标准体系,为低效资产的剥离、处置和价值评估提供科学评价依据。

  四是强化需求导向。主要包含两方面含义:一是以需求为导向深化供给侧结构性改革:二是通过供给侧的改革与创新加速消费升级。对于钢铁行业,强化消费需求的重点是支持企业立足下游 制造业对中高端、高尖端专用钢材的市场需求,开展技术创新,走差异化发展之路。同时,提升下游用钢行业的质量标准和监管力度,拓展中高端、高尖端专用钢材的细分市场空间。对于煤炭行业,重点在于优化供应体系,增强供给侧的煤炭集中加工能力,向下游消费企业供应标准化的洁净煤。洁净供应不仅可以在消费量增长有限的新市场格局下提升煤炭附加值,还可以降低消费企业的燃煤成本和减排成本。仍以火电厂超净排放为例,除了设备、工艺、管理等因素外,燃料煤的标准化也非常关键,直接决定后端排放能否全面稳定达标。

  五是确立企业标杆和区域试点。钢铁行业可选择在专用钢材料制造领域取得中高端技术突破的企业作为产能标杆,引导行业瞄准材料细分领域走差异化的产能升级之路。煤炭行业可选择智能化开采煤矿以及标准化加工能力强的企业作为产能标杆,助推行业提升供给质量。区域试点可选择河北省,针对河北省去产能和大气污染防治的实际情况,先期开展市场化、法治化的产能治理模式改革。建议出台专门针对标杆和试点的政策,提升企业和区域的产能自治能力。从优化国有资本布局的角度出发,改革国有企业的传统体制、搞活创新机制;重点解决标杆企业和试点区域的“僵尸产能”债务难题,支持标杆企业和试点区域内企业与银行、政府、第三方企业合作;支持钢铁企业的中高端、高尖端技术创新,煤炭企业的标准煤加工能力提升,形成产能优化的示范效应。(国务院发展研究中心企业研究所  周健奇)

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